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香港证监会发布《可能规管虚拟资产交易平台营运者的概念性框架》(附原文)

监管 零壹财经 零壹财经 2018-11-02

关键词:香港证监会虚拟资产新规虚拟币监管沙盒机制

11月1日,香港证监会发布了针对虚拟资产的新规。
11月2日讯,香港证监会昨日发布了针对虚拟资产的新规,文件中详细阐述了香港证监会对虚拟资产交易平台的监管态度,包括建立监管沙盒机制,并公布针对虚拟资产投资组合公司、基金分销商和平台监管的目标和基本条件。同日,证监会发布针对加密货币交易所的《可能规管虚拟资产交易平台营运者的概念性框架》,以下为《框架》原文:

可能规管虚拟资产交易平台营运者的概念性框架
11月1日
 
本文件载述有关证券及期货事务监察委员会(证监会)对虚拟资产交易平台(一般称为加密货币交易所)发牌及作出规管的概念性框架。证监会拟在沙盒的环境下,探索是否适宜根据其现有的权力就该等平台批给牌照及作出规管,并在探索阶段后作出结论。交易平台如有意领取牌照,便可联络证监会,及证明其致力依循证监会的规定和应达到的严格标准。
证监会认为,由于多个较活跃的虚拟资产交易平台都在香港设有营运业务,因此就虚拟资产交易平台制定清晰的监管标准不但可加强对投资者的保障,而且能促进创新和市场发展。这些交易平台现时均未获证监会发牌。
 
背景
 
证监会在《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》(政策声明)中,阐述虚拟资产的独有特征与特性,并概述了投资虚拟资产的一些相关风险。
 
简单来说,虚拟资产交易平台是配对买方和卖方有关虚拟资产的交易指示的网上平台,其功能与传统的证券经纪商、股票交易所及私人交易场所(例如另类交易平台)相若。投资者通常在这些平台上买卖虚拟资产或就虚拟资产进行交易,而这些平台在提供有关资产的市场流通性和价格透明度方面担当着重要角色。
 
不过,有些虚拟资产交易平台可能无须遵守任何监管标准,而在不受规管的平台上交易的投资者明显缺乏保障。这些平台可能没有稳健的企业管治框架,或欠缺足够的内部监控措施,它们遭到黑客入侵的情况并非罕见。此外,不时有报道指平台被怀疑涉及市场操纵行为,及不公平地对待投资者。
 
不受规管的交易平台为零售投资者提供直接于网上接达虚拟资产的途径,因而带来了另一监管挑战。使用传统证券交易场所的一般是受规管经纪商,它们会执行认识你的客户程序及进行打击洗钱及恐怖分子资金筹集查核,及为投资者确保产品合适性(如适用)。零售投资者能轻易进入这些不受规管的虚拟资产交易平台,加上进取的网络广告,因而引起了重大的投资者保障问题。
 
监管范围
 
若证监会认为虚拟资产交易平台营运者(平台营运者)能证明其致力依循应达到的严格标准,该平台营运者可能会被纳入证监会监管沙盒2(沙盒)。在最初的探索阶段,证监会将与平台营运者探索以厘定它们是否适宜受到规管。若证监会作出正面判断,便会考虑向合资格的平台营运者批给须受发牌条件所规限的牌照。
 
根据《证券及期货条例》(第571章)(该条例),证监会获赋权就进行该条例所界定的“受规管活动"3向有关人士批给牌照。平台营运者若有意获证监会发牌,便应在香港经营网上交易平台,并在其平台上提供符合“证券"4定义的一项或多项虚拟资产的交易服务。这样,该平台营运者便会归入证监会的管辖范围,并须领有第1类(证券交易)及第7类(提供自动化交易服务)受规管活动的牌照5。
 
上述方案属自愿参与性质,旨在将致力依循证监会的严格标准的平台运营者及不愿意或未能符合证监会制定的操守标准的平台运营者加以区分。有关沙盒程序的详情已于政策声明内进一步阐述。
 
证监会注意到,一些虚拟资产交易平台仅就直接点对点市场提供交易服务,而其投资者通常会控制其本身的资产(法定货币或虚拟资产)。其他人士亦可能为或拟为客户进行虚拟资产交易(包括传送买卖指示),但其本身并无提供自动化交易服务。在现阶段,证监会认为现有的持牌法团不适宜在同一受规管实体下进行该等活动6,或证监会亦不适宜批准就此而作出的任何新牌照申请。证监会将聚焦探索对提供虚拟资产的交易、结算及交收服务,及会控制投资者的资产的虚拟资产交易平台的规管。
 
证监会将留意虚拟资产的相关活动的发展,并可能在适当时候发出进一步指引。
 
I.核心原则-建议的发牌条件
 
证监会如认为可向合资格平台营运者批给牌照时,才会根据该条例第116(6)条施加某些发牌条件,以处理与该平台营运者的营运相关的特定风险。该等条件很可能会包括于下文所载的核心原则及下文第II部分所载的其他特定条款和条件,但须待证监会与该平台营运者在沙盒进行修订和商讨后,方可作实。
证监会期望持牌平台营运者(如有)在进行全部虚拟资产交易业务时,严格遵守所有被施加的发牌条件。若有任何发牌条件不获遵守的话,很可能会被视为干犯了该条例所指的失当行为。这将对平台营运者继续持牌的适当人选资格构成负面影响,并可能导致证监会采取纪律处分行动。
 
核心原则

  1. 虚拟资产交易活动全部在单一法律实体下进行

 
平台营运者应确保其公司集团7进行的所有(积极向香港投资者推广或在香港进行的)虚拟资产交易业务活动(以下简称有关活动),是在获证监会发牌的单一法律实体下进行。有关活动指在平台及非平台进行的任何虚拟资产(不论代币属何种性质)交易活动,及纯粹为提供有关交易服务而作出的任何活动。为免生疑问,有关活动不包括于2018年11月1日发表的《致中介人的通函──分销虚拟资产基金》及政策声明附录1《适用于管理虚拟资产投资组合的持牌法团的监管标准》中所讨论的分销虚拟资产基金或管理虚拟资产投资组合的工作。
 
有关活动若全部纳入须获发牌的单一法律公司实体,便能让证监会对该持牌实体进行详尽和全面的监察,及避免公众对其哪些业务获证监会发牌和监察产生混淆。

  1. 全部虚拟资产交易业务均须遵守适用的规定

 
平台营运者应就一切有关活动遵守所有适用的监管规定(包括证监会施加的任何发牌条件)。尽管该等活动未必涉及属于“证券"的虚拟资产,但可能影响平台营运者的整体适当人选资格。
 
(3)只向“专业投资者"提供的服务
 
鉴于虚拟资产交易涉及重大风险,平台营运者应仅向“专业投资者"提供服务。
平台营运者如向其他公司提供其交易系统作为技术解决方案,亦应确保其参与者和所有能够进入系统的最终用户为“专业投资者"。
 
(4)对首次代币发行的代币在最初12个月的交易限制
 
平台营运者应在完成首次代币发行(initialcoinoffering,简称ICO)至少12个月后或在ICO项目已开始产生利润时(以较早者为准),才接纳透过该ICO发行的虚拟资产(简称ICO代币)在其平台上交易。
这确保有足够的市场信息和往绩纪录,让投资者了解ICO代币是否由真正可行的项目所支持。这亦能让平台营运者掌握更多资料,以便对批准在其平台上交易的代币进行适当的尽职审查。
 
(5)交易获预资,及不得有杠杆成分或买卖与虚拟资产有关的期货合约或其他衍生产品
 
平台营运者应仅在客户于其平台的账户有足够的法定货币或虚拟资产支付交易时,才为该客户执行交易。此外,平台营运者不应向投资者提供任何财务通融,以让他们购买虚拟资产。同时,亦不应就虚拟资产相关的期货合约或其他衍生工具进行有关活动。
虚拟资产的价格波动,本质上对投资者构成庞大风险。平台营运者如提供保证金融资服务或容许投资者买卖虚拟资产相关的期货合约或其他衍生工具,上述风险可能会因有关服务或产品的固有杠杆作用而加剧。
 
II.建议的条款和条件
 
持牌平台营运者(如有)应遵守该条例及其附属法例9。该平台营运者在进行有关活动时,亦须10遵守载于《操守准则》11及证监会不时发出的指引、通函和常见问题内的所有相关监管规定。
 
特别是,证监会强调持牌的平台营运者(如有)在进行其有关活动时,将须符合《操守准则》第5.1段下的认识你的客户程序和第5.2段下的合适性规定,并遵守《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引(适用于持牌法团)》。
 
除了核心原则外,证监会已在有关条款和条件中,载列被视为一般适宜施加于持牌平台营运者(如有)作发牌条件的监管标准,以应付现有规定可能并不直接适用(但证监会认为应遵循相若规定),或虚拟资产的独有特点或技术可能引起新风险,以致证监会认为需要加强投资者保障措施的情况。该等条款和条件可因应各平台营运者的营运模式、规模及业务性质,以及依据证监会在沙盒的讨论结果而有所不同。
 
下文载述可能施加的主要条款和条件的例子:

(1)财务稳健性 

视乎其角色和职能,平台营运者一般可担当多个身分(例如,作为客户虚拟资产的保管人)。如果虚拟资产交易平台发生盗窃或黑客入侵的事件,平台营运者及其客户可能蒙受庞大损失。因此,至关重要的是,平台营运者就业务应变目的而维持足够的财政资源,以增加复原的机会或确保其关键营运和服务能有秩序地结束。
 
鉴于以上所述,平台营运者应维持与其角色和职能及所承担的风险相称的财政资源。证监会可视乎个别个案的情况规定平台营运者维持相等于12个月的营运开支的储备,作为财政上的缓冲。在厘定所需的财政资源水平时,证监会可能考虑下列因素:
 
(a)平台营运者担当的角色和职能;
 
(b)其平台的实际或估计成交量;
 
(c)其平台上买卖的虚拟资产类别;
 
(d)平台营运者服务的“专业投资者"类别;
 
(e)在获发牌后首12个月的预期营运开支;及
 
(f)平台营运者的财务状况。

(2)保险规定
 
平台营运者应就保管虚拟资产的相关风险(如盗窃或黑客入侵)投购保险。
 
一般来说,证监会预期保单会就平台营运者以在线储存方式持有的虚拟资产提供全面保障,及就以线下储存方式持有的虚拟资产12提供绝大部分(例如95%)保障。
 
(3)知识评估
 
在为客户提供任何服务前,作为认识你的客户程序的一部分,平台营运者应评估客户在虚拟资产(包括涉及虚拟资产的相关风险)方面的知识,但属机构专业投资者13的客户则除外。如客户不具备有关知识,平台营运者只有在如此行事是维护客户最佳利益的情况下,才可向该客户提供服务。
 
(4)打击洗钱及恐怖分子资金筹集
 
平台营运者应确保其打击洗钱及恐怖分子资金筹集系统能够充分管理涉及有关活动的洗钱和恐怖分子资金筹集风险。平台营运者采取的具体措施应包括但不限于以下方面:
(a)取得充足的客户联络数据,并暂停或终止提供不完整或可疑联络数据的客户的帐户;
 
(b)仅透过以客户名义在香港的认可财务机构或其他司法管辖区内的银行(不时由证监会认可)开立的指定银行账户为客户的账户进行所有法定货币的提存;
 
(c)就以下情况执行更严格的客户尽职审查及持续监控程序:
 
(i)使用代理人、任何无法核实或高风险的地理位置、任何可随意丢弃的电邮地址或流动电话号码,或经常转用不同的设备以进行交易;
 
(ii)涉及有疑似犯罪元素的钱包地址的交易,例如“暗网”(darknet)市场交易和混币(tumbler);及
 
(iii)涉及风险较大或匿名度较强的虚拟资产(例如掩盖用户身分或交易详情的虚拟资产)的交易;
 
(d)设立并维护充足且有效的系统和程序,以监察涉及虚拟资产的交易,并对潜在可疑交易进行适当的查询和评估。尤其是,平台营运者应该:
 
(i)识别并禁止与有疑似犯罪元素14的虚拟资产地址或其等同物进行的交易;及
 
(ii)采用技术解决方案以透过多宗交易追踪虚拟资产,从而更准确地识别该等虚拟资产的来源和最终去向;
 
(e)定期检视打击洗钱及恐怖分子资金筹集系统的成效,并在顾及由证监会发出的任何新指引,以及财务行动特别组织15建议中适用于虚拟资产相关活动的最新内容的情况下,于有需要时采取加强措施;及
 
(f)平台营运者若委聘第三方服务供货商协助其遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集的规定,则应在选择服务供货商的过程中进行充分的尽职审查并监察其持续表现。

 
(5)披露规定
 
平台营运者应向投资者充分披露,并确保投资者充分了解买卖虚拟资产及使用其交易服务的性质及可能承受的风险。须予披露的风险当中应包括:
 
(a)投资者赔偿基金提供的保障不适用于涉及虚拟资产的交易;
 
(b)虚拟资产并非法定货币;
 
(c)虚拟资产交易可能不可逆转,故此因欺诈性或意外交易而造成的损失可能无法追回;
 
(d)虚拟资产的价值可能源自市场参与者持续地愿意将法定货币转换成为虚拟资产,这意味着如果某特定虚拟资产的市场消失的话,该虚拟资产可能会完全及永久地失去价值;及
 
(e)有别于法定货币,虚拟资产在价格方面的波动性及不可预测性可能会在短时间内造成重大损失。
 
此外,虚拟资产交易平台的收费方式及描述可能各不相同。平台营运者应披露自身的相关费用以提高透明度,并且令这些费用更具可比性和易于为客户所理解。
提供给客户的所有数据都应以清晰公平而不具误导性的方式呈现。

 
(6)获准买卖的虚拟资产
 
平台营运者在让虚拟资产于其平台上交易之前,应该先对该等虚拟资产进行所有合理的尽职审查,并且应设立及披露准许买卖虚拟资产的准则。以下是平台营运者可考虑的因素列表(非详尽无遗):
 
(a)虚拟资产在相关司法管辖区的监管状况;
 
(b)虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性;
 
(c)虚拟资产的技术层面,包括:
 
(1)虚拟资产相关的区块链规程的安全基础设施;
 
(2)区块链和网络的大小,特别是它是否容易遭受51%攻击16;
 
(3)共识算法的类型;及
 
(d)虚拟资产推广材料(应不具误导性)的准确性。
 
此外,平台营运者应设立一个委员会,负责依据准入标准来决定应否准许在其平台上买卖某虚拟资产。
 
平台营运者若收取款项以准许某虚拟资产在其平台上买卖,则应采用能避免任何潜在、被认为存在或实际存在的利益冲突的收费结构(例如,向所有虚拟资产发行人划一收费)。

 
(7)交易规则
 
与传统的交易平台不同,投资者可以直接进入虚拟资产交易平台,而无需委聘任何持牌中介人(证券交易通常是由该等持牌中介人代表最终客户进行)。
 
作为确保投资者充分了解虚拟资产交易平台运作方式的额外保障措施,平台营运者应拟备并在其网站上公布有关其平台营运的详尽交易规则,而该等规则至少应涵盖以下范畴:
 
(a)买卖及运作事宜;
 
(b)不同类别的买卖指示;
 
(c)买卖指示的执行方法;
 
(d)预防市场操纵及违规活动的规则;
 
(e)保管安排;
 
(f)提存程序,包括将虚拟资产从平台账户转移到使用者的私人钱包以及将法定货币提取和存入用户的银行帐户的程序;
 
(g)买卖暂停和停止操作期间的安排;及
 
(h)争议解决机制,包括投诉程序。

 
(8)预防市场操纵及违规活动
 
这些活动包括但不限于:
 
(a)采取任何会产生以下作用的行动:(i)就某虚拟资产营造交投活跃的虚假或具误导性表象,或(ii)就某虚拟资产的市场或价格营造虚假或具误导性表象;
 
(b)进行(或予以进行)一项或多项交易,作用为令虚拟资产出现或维持在某人为价格;
 
(c)进行(或予以进行)任何不涉及改变虚拟资产的实益拥有权的交易,作用为维持或推高、降低、稳定某虚拟资产的价格或令某虚拟资产的价格产生波动(即“操纵”);
 
(d)进行(或予以进行)任何虚构或人为的交易或计划,作用为操纵某虚拟资产的价格;
 
(e)披露有关操纵虚拟资产价格的数据;
 
(f)披露虚假或具误导性的数据以诱使他人就虚拟资产进行交易;及
 
(g)进行(或予以进行)两项或更多项有可能操纵虚拟资产价格的交易,而其意图是诱使他人进行或不进行虚拟资产交易。
 
为了维护市场的公平和廉洁稳健,平台营运者应订立并实施书面的政策及程序,以识别、预防和举报任何市场操纵或违规活动背后的不法分子。
 
证监会可进一步要求平台营运者采用由信誉良好的独立顾问所提供的有效市场监察计划,以识别、监察、侦测及预防其平台上出现的任何市场操纵或违规活动。

 
(9)员工交易
 
平台营运者应建立并维持用来管治员工就虚拟资产进行交易的书面政策及程序,以消除、避免、管理或披露可能来自这些交易的实际或潜在利益冲突。
 
若平台营运者的员工获准在自己帐户内进行虚拟资产交易,则书面政策应指明员工可在哪些情况下于自己的帐户内进行交易(特别是掌握内幕消息的员工应被禁止买卖相关虚拟资产)。此外,应规定员工须识别自己的账户及相关或联系人的账户内的虚拟资产持有情况,并就此向高级管理人员作出汇报。
 

(10)自营买卖
 
相对于平台营运者的账户、或平台营运者拥有权益的任何账户或其任何员工或代理人的账户内的买卖指示,客户就虚拟资产发出的买卖指示应该享有更高的优先权。

 
(11)分隔和保管客户的款项及虚拟资产
 
作为中介人,平台营运者须遵守《证券及期货(客户款项)规则》(第571I章)的规定,当中包括须在香港为客户款项开立和维持一个或多于一个独立账户,而该等账户均须指定为信托账户或客户账户。
 
平台营运者若代表客户持有虚拟资产,则应确保客户的虚拟资产(不论是否为“证券”)存放在独立账户内,而该账户已被指定为客户账户,并且由平台营运者仅为代表客户持有虚拟资产的目的而开立。
 
平台营运者应该在线下储存相当数量(例如98%)无须实时可供使用的客户虚拟资产,以尽量减少因系统遭入侵或黑客攻击而造成损失的风险。

 
(12)持续汇报的责任
 
平台营运者会受到证监会严密的监督,并可能需定期提交由证监会指定的某些数据,例如:
(a)有关其服务范围及详情的任何变化,例如除交易服务外提供代币包销服务;
 
(b)关于其有意准许在其平台上买卖的任何新的虚拟资产的详情;
 
(c)透过平台营运者(不论是在平台上还是在平台外)进行的虚拟资产交易的每月成交量,以及投资者买卖的虚拟资产(由证监会指定)的类别的明细;
 
(d)截至有关月份结束时的客户身分及地点;及
 
(e)关于在香港进行的交易、结算及交收活动(如适用)的其他统计数据。
 
相关人士应联络金融科技联络办事处(fintech@sfc.hk)以进行讨论。
证券及期货事务监察委员会
中介机构部


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